Een tax shift voor de circulaire economie: een verkenning

Dagobertducktaks – een tax op zeer grote vermogens – is in Nederland verkozen tot het woord van het jaar 2014. Voorlopig zijn we in Vlaanderen minder creatief met terminologie, maar ook hier is “tax shift” niet meer uit het publieke debat te branden. Ook voor de transitie naar een circulaire economie zou een tax shift wenselijk zijn. Daarvoor komen vooral milieubelastingen in beeld. Een overzicht van recente studies en bevindingen.

Circulaire fiscaliteit? Enkele principes

Het debat over de optimale verdeling van de belastingen lijkt pas begonnen. Zowel de OESO als de Europese Commissie adviseren België om de belastingen te verschuiven, weg van arbeid richting vermogen, consumptie of milieu. Het thema verdeelt de federale regering en vult dagelijks de opiniebladen van de kranten.

Ook voor de transitie naar een circulaire economie zou een tax shift wenselijk zijn. Daar waar in het huidige publieke debat de focus ligt op een verschuiving van lasten op arbeid naar lasten op vermogens(winsten), komen in het kader van de circulaire economie vooral milieubelastingen in beeld.

Ook voor de transitie naar een circulaire economie zou een tax shift wenselijk zijn.

In de derde longread ‘Je kan geen belastingen verschuiven zonder er te verhogen‘ van onze Econotalks-reeks, lieten we al enkele kenners aan het woord over een ideaal belastingkader voor een circulaire economie. Enkele conclusies uit deze longread:

• In een circulaire economie wil je grondstoffenverbruik (niet per se ‘gebruik’) ontmoedigen en arbeidsintensieve activiteiten zoals onderhoud, herstel, remanufacturing en refurbishment aanmoedigen. Je belastingkader moet deze doelstellingen weerspiegelen. Dit betekent hogere lasten op grondstoffen, lagere lasten op arbeid.
• Milieubelastingen zijn in principe belastingen waarbij je de externaliteiten (gewenste of ongewenste neveneffecten) van een product of dienst internaliseert in de kost van het product. Het zijn sturende belastingen om de werkelijke maatschappelijke kost te verrekenen en zo een level playing field te creëren waarin duurzamere alternatieven een eerlijke kans krijgen, innovatie gestimuleerd wordt en consumptiepatronen wijzigen.
• Met betrekking tot grondstoffenverbruik, hef je ideaal de belastingen bij de inputzijde van de economie, bijvoorbeeld bij de extractie van deze grondstoffen.
• Zo’n ‘input’-belasting is in praktijk echter moeilijk haalbaar, want het vraagt een internationaal gecoördineerde aanpak. Daarom worden grondstoffen- en milieubelastingen veelal hogerop in de productieketen geheven. Maar, hoe verder in de keten, hoe kleiner hun sturend effect. Zo zal een algemene verhoging van de BTW (komt helemaal op einde van de productieketen) evenveel effect hebben op een product of dienst dat zich inpast binnen de principes van de circulaire economie als op een wegwerpproduct.
• Over het algemeen zijn milieubelastingen héél effectieve belastingen. Hun sturend karakter is erg groot. Dit heeft als negatief neveneffect dat de inkomsten uit milieubelastingen relatief laag blijven: mensen gaan het belaste gedrag vermijden, met als gevolg dat de inkomsten dalen. Het is dus ook niet duidelijk of milieubelastingen dé oplossing zijn om een lastenverlaging op arbeid te financieren.
• Het huidige aandeel aan milieulasten is in België ongeveer 5% van de totale hoeveelheid belastingen. Het overgrote deel is gelinkt aan energieverbruik en transport.

Wat is in de praktijk mogelijk?

Tot zover het theoretisch kader. Maar wat is in de praktijk mogelijk? Zowel het Vlaamse LNE (Departement Leefmilieu, Natuur en Energie) als het Nederlandse Ex’tax (een onafhankelijke stichting die ijvert voor een fundamentele tax shift) hebben dit recent laten onderzoeken en hebben elk hun bevindingen gepubliceerd in een studie. In beide studies wordt gekeken naar welke milieubelastingen in aanmerking komen om een lastenverlaging op arbeid te compenseren.

De LNE-studie

De LNE-studie berekende drie scenario’s van belastingverschuivingen die kunnen bijdragen tot de vergroening van onze economie. De focus ligt hier dus niet enkel op circulaire economie alleen.

1. Het eerste scenario is een ‘Vlaams scenario,’ waarbij groene belastingen op het Vlaams bestuurlijk niveau worden genomen en de opbrengsten worden gebruikt voor de vermindering van de lasten voor zowel werknemer als werkgever.
2. Het producentenscenario focust op belastingen die het gebruik van energie en grondstoffen beperken. Het scenario is budgetneutraal gemaakt voor de bedrijven door een vermindering van de werkgeversbijdrage.
3. Het derde scenario int de milieubelastingen via milieuschadelijke consumptie. In dit consumentenscenario dienen de inkomsten om de personenbelasting te verlagen.

Voor zowel het tweede als het derde scenario dienen de maatregelen genomen te worden op het federale niveau.

De drie scenario’s leiden tot verschillende inkomsten en verschillende milieueffecten. De milieueffecten worden in deze studie gemodelleerd in de vorm van reducties in CO₂, NO_x en SO₂ emissies. Er zijn geen parameters gemodelleerd die de impact op het circulaire karakter van de economie vertalen. Het is dus moeilijk in te schatten in welke mate deze scenario’s aan deze transitie kunnen bijdragen.

 De geschatte impact van de drie scenario’s is samengevat in onderstaande tabel:

	Inkomsten milieulasten		Milieu-impact (2020)
	2015	2020	CO2	NOx	SO2
Vlaams scenario	3,8 mld	3,2 mld	– 3,0%	– 10,0%	-2,0%
Producentenscenario	1,9 mld	1,8 mld	-1,0%	-2,5%	-0,1%
Consumentenscenario	1,6 mld	1,8 mld	– 1,0%	-0,7%	-0,2%

 

1. Het Vlaamse scenario is het meest impactvolle. Het overgrote deel van de milieu-inkomsten zijn afkomstig van een kilometerheffing. De rest van een afvalverbrandingsheffing. Voor de keuze van de nieuwe milieubelastingen is gekeken naar reeds bestaande en performante milieubelastingen uit het buitenland.
2. Als we kijken naar het producentenscenario zien we hier vooral energiemaatregelen (heffingen op gas en nucleaire energie en een CO2-taks voor niet-ETS sectoren (= niet-energie intensieve sectoren zoals landbouw, transport en gebouwen) en een reductie van de steun aan bedrijfswagens.
3. Ook in het consumentenscenario ligt de nadruk op energiemaatregelen (verhoging van de energiebelasting voor huishoudens, een vliegtax en een verhoging van accijnzen op diesel). Een buitenbeentje is de belasting op de consumptie van dierlijke eiwitten.

Het valt dus op dat als we een ecologische tax shift willen realiseren, de opties eerder te vinden zijn bij energie en mobiliteit dan bij materialen. Dit geldt niet enkel voor de Vlaamse studie. Ook de studie van het Nederlandse Ex’tax in samenwerking met Deloitte, EU, KPMG Meijburg en PwC lijkt deze stelling te bevestigen.

Als we een ecologische tax shift willen realiseren, zijn de opties eerder te vinden bij energie en mobiliteit dan bij materialen.

De Ex’Tax-studie

De studie van Ex’tax heeft de ambitie om de eerste stappen te identificeren die moeten leiden tot een tax systeem dat nodig is om de circulaire economie te faciliteren. Ook hier komen dus volgende kernthema’s terug: verhogen van lasten op verbruik van grondstoffen ten voordele van de verlaging van de lasten op arbeid. Met een verschuiving van 33 miljard euro – vergelijkbaar met een bedrag van 12 miljard voor Vlaanderen – is het voorstel van Ex’tax erg ambitieus. Net als in de Vlaamse studie werd een overzicht gemaakt van potentiële milieu- en grondstoffenbelastingen. Verdeeld over 12 thema’s, gaande van taxen op luchtvervuiling tot gebruik van metalen en mineralen werden meer dan 100 opties opgelijst. Een expertencommissie selecteerde hieruit een taxbasis die zowel de doelstelling ondersteunt als haalbaar is op de korte en middellange termijn.

De belangrijkste maatregelen in het Ex’tax-voorstel zijn een verhoging van de BTW van 21% naar 22% en een verhoging van lasten op fossiele brandstoffen. Deze twee voorstellen zijn samen goed voor bijna 25 miljard euro of meer dan 2/3^e van de gehele shift. De andere nieuwe lasten zijn gericht op waterverbruik, luchtvervuiling, electriciteitsverbruik bij grootverbruikers en metaalhoudend afval. Voor deze laatste kunnen nog geen inkomsten geraamd worden.

Ook in het Ex’tax-voorstel gaan de inkomsten vooral naar een lastenverlaging op arbeid, maar is er ook ruimte voor een schrapping van de BTW op arbeidsintensieve diensten en het specifiek verlagen van de vennootschapsbelasting voor die bedrijven die inzetten op ‘circulaire innovatie’.

Ex’tax schrapt de BTW op arbeidsintensieve diensten en verlaagt de vennootschapsbelasting voor bedrijven die inzetten op ‘circulaire innovatie’.

Conclusie

Beide studies tonen aan dat er in het brede tax shift-verhaal ook een belangrijk potentieel zit in de verschuiving van lasten op arbeid naar lasten op milieuvervuiling en grondstoffenverbruik. Door gebruik te maken van doorgerekende voorbeelden, kunnen deze studies het tax shift-debat op een ander niveau brengen en de focus verleggen van het principiële (welke tax shift hebben we nodig) naar het concrete (welke specifieke maatregelen zijn het best geschikt voor zo’n tax shift).

Tegelijkertijd roepen beide studies nog veel vragen op. Kan ecofiscaliteit een tax shift voldoende financieren? De bedragen in de Vlaamse studie zijn substantieel maar niet voldoende voor een fundamentele shift. Het pakket in de Nederlandse studie is groter maar hier moeten we vaststellen dat meer dan een derde van de financiering dient te komen uit de verhoging van de BTW. Ook zijn er nog weinig voorstellen van taxen die gericht zijn op materialenverbruik.

Er zit een belangrijk potentieel in de verschuiving van lasten op arbeid naar lasten op milieuvervuiling en grondstoffenverbruik, maar de bedragen in de Vlaamse studie zijn niet voldoende voor een fundamentele shift.

Het is één van de uitdagingen van de komende jaren: hoe kunnen de voorstellen voor een ecologische tax shift nog specifieker ontwikkeld worden op maat van de circulaire economie? Ex’tax heeft al aangekondigd dit de komende jaren verder te onderzoeken. Maar ook Plan C laat dit thema niet los. To be continued…